در منطقهٔ سبز در مرکز بغداد—ناحیهای مستحکم که پس از تهاجم آمریکا در سال ۲۰۰۳ ایجاد شد—محمد شیاع السودانی، نخستوزیر عراق، رویکردی عملگرایانه در ادارهٔ کشور در پیش گرفته است. او زمانی که در اکتبر ۲۰۲۲ به قدرت رسید، با جدیت کار را آغاز کرد و خود را اصلاحطلبی معرفی نمود که مصمم است با فساد و خویشاوندسالاری مقابله کند و اقتصاد کشور را از رکود طولانیمدت بیرون بکشد.
تلاشهای او برای فاصله گرفتن از دو دهه سوءمدیریت، رانت خواری و فساد ریشهدار، تحسین و حمایت بخشهایی از طبقهٔ متوسط را برانگیخته است. با این حال، سودانی با مقاومت مخالفان، رقبای سیاسی و گروههایی که با قدرتهای خارجی پیوند دارند نیز روبهروست.
در سراسر بغداد صدای چکش، مته و ماشینآلات سنگین در فضا پیچیده است. پلها در حال ساختاند، خیابانهای اصلی پس از سالها بیتوجهی و سوءمدیریت بخش دولتی آسفالت شده و گسترش مییابند و پیادهروها بازسازی میشوند.
در کافههای شلوغ و محافل سیاسی، نامی که بیش از همه شنیده میشود سودانی است؛ سیاستمداری که در میان چشمانداز پیچیده و گاه خطرناک سیاست در کشوری به شدت دوقطبی، تمرکز خود را بر کارکردهای عملی دولت گذاشته است. او کمتر به نمایشهای بزرگ سیاسی روی میآورد. شهرتش بیشتر بر پایهٔ عمل شکل گرفته تا شعار. در شهری که سالها با ناکارآمدی تعریف میشد، حتی پیشرفتهای تدریجی اما ملموس در خدمات عمومی و ادارهٔ کشور اکنون بهعنوان اصلاحات مهم احساس میشود.
دولت سودانی برنامهای برای اصلاحات اقتصادی به راه انداخته تا وابستگی بیش از حد کشور به درآمدهای نفتی را کاهش دهد. بخشی از این تغییرات از هماکنون قابل مشاهده است و به تقویت موضع سیاسی او کمک میکند: جادههای جدید از ترافیک کاستهاند، پلهای افتتاحشده، مناطق مختلف شهر را به هم متصل کردهاند و برق در سطح شهر در دسترستر شده است. در بغداد، روگذرهایی که سالها نیمهکاره مانده بودند اکنون به مراحل پایانی ساخت نزدیک شدهاند. شهروندان عادی نیز اثر این اقدامات را احساس میکنند، زیرا ارائهٔ خدمات عمومی بهبود یافته و زندگی روزمره آسانتر شده است.
اما با وجود محبوبیت نخستوزیر و رویکرد فعالانهٔ او، سرمایهگذاریهای دولتی در عراق تابع نوسانات اقتصادی است؛ در دورههای رونق افزایش مییابد و در زمان رکود کاهش پیدا میکند. افزون بر این، بخش قابل توجهی از این مخارج از طریق استقراض تأمین میشود. این وضعیت خطراتی هم به همراه دارد. وقتی هزینههای دولتی بهسرعت و بدون نظارت کافی افزایش پیدا میکند، قراردادهای پروژهها اغلب با قیمتهای بالاتر از حد واقعی بسته میشود و روند مناقصه نیز ممکن است تحت تأثیر روابط شخصی، خویشاوندسالاری یا ملاحظات سیاسی قرار بگیرد.
از سوی دیگر، این هزینهها تأثیر چندانی بر رشد بخش خصوصی نمیگذارد. در حالت عادی، وقتی دولت برای پروژههای بزرگ هزینه میکند، انتظار میرود شرکتهای خصوصی بیشتری درگیر شوند، زنجیرههای تأمین جدید شکل بگیرد، سرمایهگذاری افزایش پیدا کند و فرصتهای اقتصادی گستردهتری ایجاد شود. اما در اینجا چنین اثری محدود است؛ یعنی مخارج دولت بیشتر در همان پروژهها و میان چند پیمانکار خاص باقی میماند و به رونق گسترده در اقتصاد منجر نمیشود. در نتیجه، دستاورد کلی این هزینهها برای اقتصاد کشور نسبتاً محدود باقی میماند.
به طور کلی، طبق گزارش شاخص تحول برتلسمان (Bertelsmann)، در سازماندهی بازار، ثبات مالی و چارچوب اقتصادی لازم برای تحول پیشرفتهایی در عراق دیده میشود. با این حال، نگاهی دقیقتر نشان میدهد که مسیر پیش رو دشوار است و چالشهای حلنشده فراوانی باقی ماندهاند.
اقتصاد عراق همچنان تقریباً به طور کامل به نفت وابسته است؛ ۹۹ درصد صادرات و بیش از ۸۵ درصد درآمد دولت از هیدروکربنها تأمین میشود. این وابستگی کشور جنگزده را بهشدت در برابر نوسانات قیمت نفت و بیثباتی سیاسی آسیبپذیر کرده است. زمانی که قیمت نفت افزایش مییابد، دولت میتواند هزینهها را بالا ببرد و دستگاه حکومتی رونق میگیرد؛ اما وقتی قیمتها سقوط میکند، کل نظام اقتصادی با واقعیت سختی روبهرو میشود. از این رو گذار بلندمدت در حوزهٔ انرژی همچنان یکی از محورهای اصلی چالش اصلاحات در کشور است.
این مسئله از آن جهت مهمتر است که آسیبپذیری اقتصاد عراق دیگر فرضی نیست. تا اواخر سال ۲۰۲۵، هزینههای عمومی دولت به حدود ۱۲۸ تریلیون دینار عراقی—تقریباً ۹۸ میلیارد دلار—رسید؛ رقمی که عمدتاً ناشی از پرداخت حقوق، مستمریها و پروژههای زیرساختی است. بخش دولتی بیش از چهار میلیون نفر را استخدام کرده و حقوق کارکنان نزدیک به ۶۰ درصد بودجهٔ سالانه را مصرف میکند.
در قلب این بحران، یک بخش دولتی متورم قرار دارد؛ وضعیتی که از آن با عنوان «بیکاری پنهان» یاد میشود، یعنی بخش قابل توجهی از کارکنان دولت عملاً مازاد و غیرضروری هستند. افزون بر این، بر اساس گفتههای منابع دولتی و گزارشهای روزنامهنگاران تحقیقی، احزاب سیاسی، گروههای مذهبی و بازیگران بانفوذ متهماند که در نهادهای دولتی—از ارتش گرفته تا وزارت کشور و سایر مؤسسات—پستهای شغلی را در ازای پول میفروشند. قیمت این مشاغل بسته به میزان حقوق و مزایا متفاوت است. در واقع نوعی بازار آزاد برای استخدام در بخش دولتی شکل گرفته است.
شکنندگی واقعیت سیاسی عراق با حملات هوایی آمریکا و اسرائیل به ایران بیش از پیش آشکار شده است. پاسخ ایران باعث اختلال در تردد نفتکشها و فشار شدید بر کشتیرانی در تنگه هرمز شد و قیمت جهانی نفت را به بالای ۱۰۰ دلار رساند.
برای عراق، که میان دو طرف درگیر قرار دارد و همزمان به اقتصاد ایران و نظام مالی کشورهای خلیج فارس پیوند خورده است، این درگیری نوعی آزمون سخت به شمار میرود؛ آزمونی که ساختار مالی شکنندهٔ کشور برای تحمل آن طراحی نشده است.
سودانی با مدل اصلاح اقتصادی خود امیدوار است روند سقوط اقتصاد را متوقف کند و با ایجاد زیرساختهایی برای تجارت روانتر و بهبود زنجیرههای تأمین، اقتصاد را احیا نماید. در این راستا، او بر ادغام منطقهای از طریق پروژهٔ چند میلیارد دلاری «جادهٔ توسعه» تأکید کرده است؛ طرحی که قرار است عراق را به شورای همکاری خلیج فارس پیوند دهد و ارتباطات تجاری میان آسیا و اروپا را تقویت کند.
سودانی همچنین در پی گسترش روابط با کشورهای خلیج فارس از جمله بوده است. در نتیجه، هتلهای متعلق به سرمایهگذاران ثروتمند خلیج فارس بهتدریج در شهرهای بغداد و بصره—قطب نفتی عراق—ظاهر میشوند. با این حال، سرمایهگذاران خلیج فارس همچنان محتاطاند، زیرا عراق هنوز از شفافیت کافی و سازوکارهای اجرایی لازم برای حفاظت از سرمایهگذاری برخوردار نیست. قوانین موجود با استانداردهای بینالمللی فاصله دارند و بسیاری از روندهای اداری مبهماند؛ مسئلهای که سرمایهگذاری خارجی را کند میکند و اعتماد سرمایهگذاران را تضعیف میسازد.
جنگ نیز محاسبات محتاطانهٔ سرمایهگذاران خلیج فارس را دشوارتر کرده است. حملات ایران عربستان سعودی، امارات، کویت و قطر—همان شرکایی که سودانی سالها برای جلب همکاریشان تلاش کرده—را هدف قرار داده است. در نتیجه عراق در موقعیتی دشوار قرار گرفته است. سودانی اکنون تلاش میکند نوعی بیطرفی را حفظ کند، در حالی که هم از سوی واشنگتن و هم از سوی گروههای نزدیک به تهران تحت فشار قرار دارد.
در همین حال، سودانی اصلاح بخش انرژی را نیز پیش برده است. دولت او برای کاهش وابستگی ساختاری به نفت، در پی تنوعبخشی به منابع انرژی است؛ از جمله همکاریهای خورشیدی با کشورهای خلیج فارس و چین و همچنین طرحهایی برای جمعآوری گازهای همراه نفت که تاکنون سوزانده میشدند.
با این حال، پیشرفتها بسیار کند بوده است. نهادهای ضعیف، منافع سیاسی و بودجه مبتنی بر نفت همچنان گذار واقعی را دشوار کرده و در برابر فشارهای سیاسی آسیبپذیر نگه داشتهاند. عراق هنوز حجم عظیمی از گاز همراه نفت را میسوزاند و برای راهاندازی نیروگاههای خود به گاز ایران وابسته است. کشوری که بر یکی از بزرگترین ذخایر هیدروکربنی جهان نشسته اما برای تولید برق مجبور به واردات گاز است، نهتنها ناکارآمدی بلکه نشانهای از سوءمدیریت، کوتاهنگری و فلج سیاسی به شمار میآید.
از نظر فنی، اصلاحات سودانی امکانپذیر است؛ اما از نظر سیاسی بسیار خطرناک است و حتی میتواند به بهای از دست رفتن موقعیت سیاسی او تمام شود، بهویژه در کشوری که سیاستمداران، رهبران قبیلهای و گروههای مسلح اغلب منافع خود را بر منافع ملی ترجیح میدهند. وابستگی شدید عراق به نفت و ضعف ساختارهای حکمرانی نیز ظرفیت دولت برای اجرای اصلاحات عمیق را محدود میکند.
در مجموع، سودانی با ذهنیتی تکنوکراتیک حکومت میکند و تمرکز او بر زیرساختها، اصلاحات انرژی و بازپیوند دادن عراق به اقتصاد منطقهای به ثبات نسبی کشور کمک کرده است. دولت امروز نسبت به پنج سال پیش کارآمدتر به نظر میرسد و در حوزههایی مانند سازماندهی بازار، رقابت، نظام بانکی، ثبات مالی و فعالیت بخش خصوصی بهبودهایی قابل اندازهگیری دیده میشود. درآمدهای غیرنفتی در سال ۲۰۲۴ نسبت به ۲۰۲۲ سه برابر شده است—تا حدی به دلیل افزایش درآمدهای گمرکی و مالیاتی—و شاخصهای بخش اجتماعی نیز اندکی بهبود یافتهاند، هرچند نابرابری و فقر همچنان گسترده است.
با این حال، مدل تعدیل اقتصادی عراق عمدتاً مدیریتی و سطحی باقی مانده و هنوز به تحولی واقعی نینجامیده است. وابستگی به نفت ادامه دارد، کشاورزی در وضعیت دشواری است، تراز تجاری بهشدت منفی باقی مانده، صنعت داخلی با مشکل دستوپنجه نرم میکند و توسعهٔ بخش خصوصی نیز زیر سایهٔ رقابتهای سیاسی محدود شده است. این ضعفهای ساختاری، همراه با اشتغال گسترده در بخش دولتی و افزایش بدهی عمومی، تردیدهای جدی درباره پایداری بلندمدت سیاستهای کنونی و اثر آنها بر اقتصاد و رفاه عمومی ایجاد میکند.
عراق امروز هنوز فاصلهٔ زیادی با دگرگونی واقعی اقتصاد خود دارد. در عوض، این کشور بیشتر در حال مدیریت آسیبپذیریهای خود و خریدن زمان است. عراق فعلاً روی لبهٔ تیغ حرکت میکند: تلاش برای حفظ ثباتی موقت در حالی که اصلاحات ضروری را به آینده موکول کرده است.
نظر شما